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重組客庄

升格、創生與竹科擴張下的多重民主

作者:蔡侑霖、傅偉哲、鄧家洋、莊雅仲

就在四大公投快速消退的餘韻以及王力宏事件逐漸增溫的八卦熱中,府院黨近日於總統官邸聚會,確立了縣市合併升格的新政治課題,在被點名的幾個縣市中,尤以新竹縣市狀況最為急迫。其實早在幾個月前,新竹市長林智堅就拋出了新竹縣市合併議題,新竹縣長楊文科也回應提出竹竹苗合併升格主張。本文幾位作者,過去兩年多來,一直合作探討竹科開發對其周邊社區的影響,包括了園區三期與四期計畫,因此多少觸及縣市交界的情況,包括新竹縣市以及苗栗縣,在這樣的基礎上,嘗試提供一些有別於資源整併、提升財政能力等治理「效率」面相之外的另一種思考。

關於地方行政區劃的議題,首先從歷史角度來看,戰後台灣的地方治理經不單只是所謂的黨國菁英「如何統治基層台灣社會」,事實上民主化後中央與地方政府治理,均涉及中央與地方政治結盟,或權力佈署等問題。戰後台灣的行政區域劃分、層級政治的資源分配,以及法令、制度或客觀人口條件的制度性架構,似乎也多反映不同時期的社會、經濟及政治權力分配,以及發展想像的暫時性結果。1990年代晚期精省後由二都改為六都十六縣(市)的大規模制度變革,或日前全面廢除鄉鎮層級自治組織的主張,到近期竹竹(苗)縣市合併所帶起的另一波行政疆界重劃的討論,都有這樣的意涵。

以新竹縣市為例,新竹縣將新竹市從原本行政區中劃分出來是1982年,時值台灣第一座科學園區設立後,如火如荼興建和運營的前幾年,顯示當時的地方政治菁英對於縣市行政區劃是分治的想像。然而在竹科設立後的10年,分治的非預期效應慢慢出現,加上漸增的基礎建設需求,以「新竹科學城」為口號的大新竹構想,逐漸成為主流地方治理的行政框架選項。

再者,千禧年初期由國家所打造的「科技島」政策,以及三十多年來全球電子產業鏈的移動,都使得新竹縣市區域見證劇烈的產業與人口變化。此外,中央政府歷經三次政黨輪替,地方政治也不再只有選舉樁腳,更出現新興社區與公民團體等各種基層組織。這些長期耕耘的自主力量,在著眼人口危機的地方創生政策中,成為政府意欲延續的重要行動節點。政府投注大量資源,以「創生」為號召,通過這些節點,試圖挽救人口重組過程中迅速被邊陲化的地方。

在這樣的脈絡下,從公部門的運作來看,縣市升格的資源整併固然可能提升政府財政治理能力,然而若從由下而上的社區基層民主政治的可能性來看,究竟縣市資源整併會帶來助力還是阻力?以下是我們從田野中帶回來的思考。

新竹金山面: 最早的區域整併

金山面是清代以來的古地名,大約包括現今金山里、仙水里與科園里的一部分。因為地勢較高,且位於清初土牛界外,漢人移民直至18世紀末葉才進入墾殖,大約是在竹塹開墾的半世紀後,逐漸變成客庄所在。日治時代,本區一部分土地開闢為蔗田與發展製窯業;戰後,另外改為陸軍新兵訓練中心與坪埔營區,並成立陸光新村與中興新村以安置移民。1980年代以後,本區域陸續成為新竹科學園區第一至三期計畫的工業用地。

1990年代新竹科學園區擴張帶給客庄社會的衝擊,引發了諸多學術研究以及文史工作者的關注,使得金山面成為台灣社區與公共領域研究早期的重要案例。竹科發展並非如當初計畫設定般的無痛落實,經歷了在地社群的對抗、競合與轉化,李丁讚與吳介民在2005出版的〈傳遞共通感受:林合社區公共領域修辭模式的分析〉一文裡,就提到了土地徵收過程中各種社會組織的動員以及磨合過程。

經過了20多年的人群離散,本區當然已經變化不少,從客庄聚落轉換成園區生產基地與住宅商業環境,景色完全改觀,有時被戲稱為園區新手村,因為此地住宅多是出租單身套房物件,適合初來乍到的社會新鮮人。另一方面,透過文化保存,也留下歷史見證,陳板《風空主義》一書紀錄了本區僅存的客庄聚落,世居居民以鄭姓為主,此聚落因特殊的地理位置與地形得名,「每於秋冬二季,季風盛行之時,強勁的北風由東北向西南從柯壢坑口沿著山谷吹入,北風凜冽,風嘯呼號之聲時起,宛如風洞,故名「風空」」,聚落內保留了伯公廟與老樹,是本區重要文化資產。

這些文化/自然景觀持續產生意義與力量,20多年下來,轉化後的社會空間仍以不同形式維繫著社會網絡與生活。其中之一是伯公廟祭祀網絡的重組,因為徵收,將六座伯公整併,聯合在新建的集福宮「辦公」,便是此地伯公信仰的「新絕配」。集福宮的「聯合辦公」並非首例,鄰近的科園里三福宮,已經因土地徵收需要,將三座伯公合祀一處。吳慶杰里長「尋伯公」之餘,帶領我們定位集福宮六座伯公的徵收前蹤跡,六座伯公(楓樹伯公、三角伯公、龍尾伯公、水頭伯公、上庄伯公、皮鞋場伯公)分布多與科技廠相互比鄰,幾乎每一座伯公對應一家科技廠。這六座伯公的命名多與其比鄰的地理環境特色有所關聯:水頭伯公附近有個埤塘是水源地、楓樹伯公乃因附近楓樹。另外,上庄伯公附近的上庄(今聯電所在)過去是金山面一帶人口眾多的聚落,並靠近關東陸軍第一新兵訓練中心(篤行營區),根據李丁讚在1990年代中期的調查,也是金山里最大且唯一會舉辦平安戲的伯公。此外,過去金山街一帶有一座皮鞋場伯公,其名乃因1950年代上海寧波人開設的「台華製鞋廠」在此。此製鞋廠後來賣給聯電,迄今仍在營運,位於今日金山七街底。三角伯公則是靠近新訓中心的手榴彈投擲廠。

科技廠與六座伯公的相對位置 (林威廷繪製)

隨著園區三期徵收,六座伯公集於一處,以集福宮得名。廟內不單六座伯公,而是八座神尊。第七座保生大帝,因居民棄而不祀,便將其安置到上庄伯公,隨著徵收來到了集福宮;第八座則是上庄伯公廟裡配祀伯婆。集福宮1993年動工興建,隔年完工,仔細看〈集福宮樂捐芳名錄〉,可見到「聯華電子、華邦電子、茂矽科技…」等等科技公司。

集福宮竣工伊始,百事待舉,幸里長吳慶杰居間奔走,並蒙眾信士鼎力支持,委由劉振變、張榮富先生主持,於八十三年十一月一日奉請六位福神,包括金山里的「上庄伯公」、「三角伯公」、「楓樹伯公」、「龍尾伯公」、「水頭伯公」……入主成儀。

伯公廟與科技廠的互動,被期待為一種共同圓滿的過程,一則新聞提到:

聯電集團祭拜規模較大,下午3時開始,包括6A、8AB、8CD、8E、8F及聯合大樓與台南科學園區廠,都同步祭拜,隨後有專人到聯電一廠旁的土地公廟及園區三期金山面大土地公廟「集福宮」祭拜土地公,4時在聯電竹科力行路總部,由副董事長劉英達主祭,各廠及行政部門高階主管陪祭;聯電指出,每年祭拜好兄弟儀式都差不多,祭品也標準化,該有的不會缺,希望一切圓滿 (聯合報,2001-09-03)。 

集福宮的美學形制與靈力顯現,與鄰近的科技公司有著緊密的關係,這些聯結常是新聞媒體的報導熱點,比如:

今(30)日開工,東森財經直擊新竹科學園區,員工們戴上口罩如期開工,而台積電、聯電、力晶也都信心喊話,表示目前公司營運、產能一切正常!鮮花素果、乖乖零食,象徵財富的金元寶堆滿供桌,農曆初六,竹科大廠必拜的集福宮,由聯電搶得頭香。武漢疫情持續延燒,參拜人潮少了1/3,但聯電開工第一天,不僅拜拜挑時辰,一級主管還全都為武漢疫情提早上工。聯華電子總經理簡山傑:「這個一定是開會第一件事,大家先談未來怎麼趕快把這個事情順利處理好,我也希望疫情盡快平息,大家過健康的一年。」聯電拜完換力晶接棒,大陣仗招集60多位主管團拜,面對疫情信心喊話,供應鏈、出貨狀況一切都在正常軌道(東森財經,2020-01-30)。

科技公司除了每年開工會來集福宮團拜外,也在其他特定情況過來祈福:

新竹科學園區擁有高學歷、高所得與工作時數高的「三高」,但也有「三怕」─怕鬼神、怕死與怕意外,逢年過節,常見一些董事長、總經理或主管們率員工到附近的土地公廟拜拜,求保平安,也希望公司財源滾滾來。……傳說聯電(2303)有一個晶圓廠曾位於土地公廟舊址,後來,曾發生一次生產線運轉意外事件,主管到集福宮拜拜後,產線就轉順暢,竹科業界得知後,紛跟著去拜,集福宮因此香火鼎盛……(自由財經,2018-02-12)。

附近的科技大廠,多以集福宮為信仰中心。每年農曆七月是廟裡最為繁忙的時刻,仔細觀察,可以發現許多「○○○科技公司敬獻」的花籃。集福宮的成立不僅是國家透過徵收方式,使科技廠獲得土地;科技公司也藉由「奉獻」轉化自己,重新建立與地方的「聯結」。

伯公則回以庇佑,以消弭人機半導體介面的不穩定性。同樣地,誰能處理中央與地方介面的不穩定性呢? 讓我們看下去。

竹東二、三重埔:翻轉基層的「脫韁經驗」

 在縣市合併關於廢除鄉鎮層級自治組織方面,至少有兩項值得討論的議題。首先是與目前的「地方創生」政策似乎存在張力,在行政院將2019年訂為「地方創生元年」之後,地方政府,特別是鄉鎮,被認為是提案與執行的核心,主要機制是以鄉鎮為單位,由下而上地彙整地方特色與適地的創生計畫或事業提案,經由國發會通過後,進行各部會資源媒合,且由縣市層級政府協助推動。在政策上這麼強調在地與由下而上的機制,一方面卻同時倡議廢除地方自治組織,改由官派首長;同時,值得思考的是,當「地方創生」政策強調的是避免人口集中於都市與城鄉發展失衡等問題,將地理尺度上包含異質特性的廣大地域納入「都」行政區,所產生的效應到底是城鄉更為平衡,還是人口將集中「都」中之都?以竹東鎮為例,傳統竹東鎮中心,過去作為伐木、農產集散地與水泥產業為基礎的市鎮,人口持續減少,若依據「地方創生」的目標,應該是政策的重點區域;反之,過去處於邊陲地帶,靠近新竹市的所謂「外五里」,特別是二重埔與三重埔一帶,由於緊鄰科學園區,又具備較平坦的台地,在竹科設立後成為都市計畫以及人口移入且增長的重鎮。新竹都的設立是否真能讓竹東鎮的人口趨勢趨於平衡,或是更擴大兩極差異?

事實上,不只是過去城鎮中心與新興區域之間的差異,其實就算同屬「外五里」,且同樣曾被列入「竹科三期」闢建預定地的區域,也具內部異質性。例如較缺乏水源灌溉,多數為旱田,且地勢較陡峭的柯湖與頭重埔,對於訪問過的多數客家長者而言,多半持有線性史觀,認為都市化與年輕世代的離農是一個不可避免的自然趨勢。然而勢較平坦且在竹東大圳開鑿下被「水田化」的二重埔及三重埔,其居民對於未來都市空間規畫的想像未必相同,儘管二重埔與三重埔不乏房地產投資客,但至今存有較大規模的農業生產與稻田景致,包含至少20餘公頃的無毒農業耕作面積,也成為在地生態組織與竹科家庭尋找優質食物的來源之一與周末假日進行如親子共學等各種活動的重點區域。在此,人口增長與新的大型集合住宅帶來道路、學校等公共設施方面集體消費壓力,但同時新都市計畫所提出的願景並未受到認可與信任,認為其宣稱的好處是「畫大餅」,往往符合「利益團體」(意指房地產開發商)的利益而非解決在地集體消費的需求,或認為都市計畫的推動,是因為已經高價投資土地,目前套牢(「住在套房中」)的投資客期待解套。這些透露的訊息是,在地方治理上,恐怕需要透過實質的在地參與機制,讓細緻的在地異質性進入政策的擬定與執行。

從20餘公頃無毒農業耕作的推動,也讓我們反思地方層級公共事務運作的理路。讓耕作者改變原本熟悉的慣行農法並非易事,然而如果有些耕作者基於在地親緣與地緣關係,比較能被信任,且願意分享其鑽研的農技知識,看起來就容易些。易言之,不見得是因為無毒耕作本身具備的環境友善與健康友善特質,或是相對高的產品價格期待,就足以改變耕作方式,嘗試有時只是起於情義相挺而非認同理念,再者也是因為人際間的信任,讓無毒耕作這個理念與宣稱的效益得以被相信,同時相信這是為「公」而行,並非只是謀求個人利益或名分。
過去對於台灣基層公共事務的運作理路的理解,往往從侍從主義(派系政治)與公民社會的二分框架切入,在此觀點下,地方自治被認為就是派系統治,其行政效率低且財政不當支出,甚至成為黑金溫床。但誠如晚近夏傳位(2021)在<發展發展體制、侍從主義與公民實踐:一個原住民小山村的後發展啟示>的論文中所指出,與其在二元對立中取其一,倒不如另闢蹊徑。他以「脫韁經驗」來掌握台灣在民主化後的地方公共事務運作,「脫韁經驗」意指不符合西方經驗下「公民社會」的典範,然而依然可能具有公共性,夏傳位認為,在民主化後的台灣社會,地方政治的品質已有所提升,即便是政治派系的運作,亦朝向民眾得以監督問責、賦權、伸張公民權利的方向發展。

在田野中,可以觀察到地方政治與派系運作與親緣及地緣關係仍然密切,世居大家族的動員與影響力仍相當可觀,掌握基層民選行政職務與社區發展協會。但如今親緣與地緣關係,乃至於地方政治運作,已難以是一個封閉的,只服務自己人與利益交換的紐帶,而必須展現一定程度的公共性。就以無毒耕作的推動來說,一開始固然是建立在親緣、地緣關係與相關網絡,然而必須是被信任因公而行,也逐步地成為更開放的網絡,不僅對竹東鎮內其他地區從事無毒耕作的農民開放,在地生態組織與周末假日進行親子共學的竹科家庭團體都已參與其中。

如果基層社區或鄰里的轉向如此,難道鄉鎮層級自治組織真的無力轉化嗎?

竹南與頭份:竹科擴張下的基層政治

竹竹整併的另一個熱門話題: 是否該併入近年也因新園區而人口大量增加的苗栗竹南與頭份鎮,這兩個地方的生活圈確實與新竹縣市緊密相連。楊友仁的碩論《從新竹到台南科學園區:新興工業與地方發展政治經濟學分析》) (1998)就提出,竹竹分家之後的三十年間,以訴求「大新竹」為尺度的空間或是產業治理藍圖未曾在官方的區域治理計畫中缺席,現在的竹科竹南基地恰好是黨國威權政體中央與地方派系競逐中央資源下的產物,因此促成竹科四期出現。特別值得一提的是,竹南園區所在地其實是行政區域邊陲,原本不被看好的國有台糖閒置土地,成為1990年代後期竹科三期計劃受阻時,浮現出的其他選項。

三十年後,竹南與頭份地區因為園區設立創造的大量就業機會與近年全球IT產業擴張,加深其被竹科為中心的生活與經濟圈吸納。原本人口低於10萬的頭份鎮已經躍升為苗栗第一大鎮,升格為頭份市;竹南與頭份繼續整併為「中港市」的區域行政重組更時有所聞。確實,行政區域調整本質上是相應於該地區的人口與社會經濟變遷而生,不過在講求效率與速度的治理原則之下,訴求各種資源的整併與都市基礎建設的擴張,我們是否忽略了其他的價值原則?

苗栗縣各鄉鎮家戶綜合所得平均變化,2000-2015
(資料來源: 主計處家庭收支調查;單位,新台幣千元)

台灣徵收土地與強制拆遷的衝突原點──「大埔事件」──恰好位在竹科竹南基地擴張前沿,不僅刺激社會對於徵收制度的反省,也重新引發對於工業化與現代化路徑的反思。如蔡晏霖所說的各式新興「農藝復興」不再只是遙遠浪漫的鄉愁,逐漸在國家行政改革中遭吸納成為公部門的重要政策元素。但是, 民主能否為我們帶來更好生活願景呢?

前文引述的夏傳位文章所指出的當前台灣「發展議題」的困境,很值得我們省思。升格或行政區畫整併,意味著許多地方自治組織將「被消失」,雖然前面已經述及鄉鎮地方自治常被認為等於「派系統治、黑金溫床」,造成「行政效率低落及財政不當支出」,然而值得一提的是,執政黨近年在苗栗積極栽培的縣長層級候選人,即是在鄉鎮施政備受肯定的民選首長。不僅在任內翻轉地方財政赤字,同時也挑戰苗栗長久地方派系的人群疆界,顛覆我們對「地方派系」的既定認識。說明即便在黨國體制看似被推倒後的民主時代,地方自治組織仍是持續改革的重要機制。
 
升格的另一個備受注目的議題,即是縣市政府的財政能力,前引夏傳位的文章以屏東瑪家鄉公所為例,指出縣市升格固然看似能夠加速特定地區的發展,但從我國目前財政劃分的機制來看,與瑪家鄉公所同等的地方財政窘境,勢必將因此更加惡化。
 
中央統籌分配款分到瑪家鄉公所每年約八千萬元,但其中將近七千萬元是人事費用,只剩下一千萬元做地方建設(受訪者:耿爺)。這樣規模的經費無法配合地方發展所需, 只能鋪馬路、通水溝;甚且在經費拮据之下必須分段逐次完成。耿爺說,他做鄉代表二十多年來,從沒看過能夠一次把馬路鋪好;永遠縫縫補補。而山櫻村主要公共建築如村辦公處、風雨球場、國小等,都已有三十年以上歷史,年久失修。耿爺說:「如果要有大一點的建 設,就是要寫計畫申請」,「不然就得靠民代去請託幫忙,我們比較弱勢,誰跟誰的關係比較好,可能就分得到糖吃」。
 
台灣的民主有其獨特歷史過程,充滿了異質性,未必能直接類比於其他國家的發展經驗。更值得省思的課題是,在解構黨國體制之後,在「進步價值」成為國家制度一部分的同時,能否對在地的異質性抱持開放的態度?民主發展是否只能以選票或是民意來決定少數人的生活與未來?
 
結語
 
隨著竹科的發展,新竹縣市(或許加上苗栗)從分立到合併的政治想像中,在地事實上早已長出異質網絡。回應因地制宜的情境,從田野觀察中,幾位作者看到金山面一帶伯公廟與科技廠的共同圓滿,二重埔與三重在民主化之後回應公共性的親緣、地緣及地方政治網絡的展現,以及在竹南/頭份基層政治中萌芽的另類價值。這些基層與多重民主的實作,在宣稱追求治理效率的行政區劃調整的中心化思維下,其深化是否可能面臨限制,仍待觀察。如果造成的是都會中心資源更集中,而邊陲更形弱勢的兩極化,是否可能消滅民主化成就的在地異質性,也因此將地方創生的政策束諸高閣?這些都是在行政區劃的討論上必須審慎以對的重要議題。

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蔡侑霖、傅偉哲、鄧家洋、莊雅仲 重組客庄:升格、創生與竹科擴張下的多重民主 (引自芭樂人類學 https://guavanthropology.tw/article/6907)

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